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大数据视野下的政府信息公开制度建设

  当今世界已经进入大数据时代,行政机关在履行行政管理、公共服务职责过程中更是掌握了浩瀚无边的海量信息,如何在大数据时代通过信息公开管好、盘活这些数据资产,使之成为国家治理、企业决策乃至个人生活的基础,越来越成为行政机关必须解决的问题。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要全面推进政务公开,推进政务公开信息化,加强互联网政务信息数据服务平台建设。把握大数据技术发展趋势,学习借鉴国外在大数据环境下开展政府信息公开立法相关经验,进一步加强我国政府信息公开法治建设,为抓住大数据时代所带来的机遇,最终落实党的十八届四中全会所要求的“全面推进政务公开”提供了现实的解决路径。

  大数据技术的发展现状和主要特征

  面对信息爆炸时代的海量信息和数据,如何更为有效、便捷地获取信息,最大限度地发挥各类信息的价值,成为决策过程的一大难题,大数据技术就是在这一背景下应运而生。从大数据技术发展现状和各方面对大数据技术的认识来看,大数据技术具有以下四个方面的基本特征:

  一是信息海量化。大数据的特征首先就体现为“数量大”,存储单位从过去的GB到TB,直至PB、EB。

  二是信息来源碎片化。大数据之所以会出现信息数量大的特征,主要是因为其信息来源极其广泛,呈碎片化分布,经过汇聚整合最终会形成海量信息。

  三是信息交换和传播快速化。与以往的档案、广播、报纸等传统数据载体不同,大数据的交换和传播是通过互联网、云计算等方式实现的,远比传统媒介的信息交换和传播速度快捷。

  四是信息利用价值大,这也是大数据的核心特征。相比于单个数据,大数据技术最大的价值在于通过大规模数据的开放、整合、挖掘和分析,发现新规律和新知识,最终改善社会治理、提高生产效率、推进科学研究。

  正如有学者指出的,以信息技术为中心的技术革命,正在加速重造社会的物质基础,并普遍渗透到人类活动的全部领域,带来了技术、社会和历史的变迁。大数据将加速和深化这一变迁,开启新的时代转型,人类的知识体系、生活方式和公共管理方式都可能因此变革。

  据Wikibon报告,2012年全球大数据市场规模为181亿美元,同比增长61%,预计2017年市场规模将达到470亿美元,年复合增长率将维持在30%以上。作为互联网大国,截至2014年6月,中国的互联网站总数为273万个,域名总数为1915万个,网民规模达6.32亿。大数据技术在我国已成为方兴未艾的朝阳产业,并且得到了党和国家领导人的高度重视。2013年9月30日,中央政治局举行以“实施创新驱动发展战略”为题的第九次集体学习,百度公司李彦宏现场讲解了大数据的发展情况。

  国外与大数据技术有关的信息公开立法实践

  随着大数据技术快速发展,越来越多的国家将大数据技术应用于公共管理和政府治理范畴,以美国为代表的发达国家(地区)近年来更是注重制定相关法律政策,依法将大数据技术充分运用于政府信息公开领域,进一步发挥政府信息资源对经济社会发展的积极作用。作为信息公开立法较为成熟、同时也是大数据技术发源地的国家,从美国涉及大数据技术的政府信息公开立法实践来看,一方面,美国注重运用大数据技术提高公众获取政府信息的速度、数量和质量,发挥政府信息对经济社会发展的促进作用,同时也注重加强信息安全保护,防止利用大数据技术造成国家秘密、商业秘密、个人隐私的失密、泄密等问题,目前已经形成了一整套与大数据技术密切相关的政府信息公开法律体系。

  在运用大数据技术促进政府信息公开方面,2009年,美国联邦政府发布《开放政府指令》(The Open Government Directive),作为大数据的前奏推出了“Data.gov”公共数据开放网站。《开放政府指令》要求执行部门和机构采取措施达到创建开放政府的目标,包括在线出版政府信息、提高政府信息质量和创建形成“公开政府”文化等方面;提出及时出版信息是增强透明度的必要因素,开放政府在线出版的信息必须能被检索、下载、索引以及用Web搜索工具查询。《开放政府指令》要求这些机构除计划传播方式外,还应以开放的形式在“公开政府网站”出版《年度信息自由法报告》。2012年3月,奥巴马政府发布了《大数据研究和发展倡议》,将大数据看成是“未来的新石油”,提出“通过收集、处理庞大而复杂的数据信息,从中获得知识和洞见,提升能力,加快科学、工程领域的创新步伐,强化美国国土安全,转变教育和学习模式”。2012年5月,联邦政府发布《数字政府战略》(Digital Government Strategy),致力于为公众提供更好的“数字化”服务,围绕数据的一系列措施在美国政府全面推进,大数据对美国政府的影响逐步显现。

  在利用大数据技术实现政府信息开发增值方面,美国通过出台《信息自由法》、《公共部门信息准则》、《文书消减法》、《阳光下的政府法》、《A-130通告》等共同构成了美国促进政府信息增值开发的制度系统。其中与大数据技术相关的内容包括重视利用计算机和网络技术,为信息的广泛使用奠定基础;鼓励私营机构利用政府信息进行增值开发,保证在政府信息增值开发中,属于政府履行公共任务需要的原始数据对公众的完全开放,任何使用政府数据开发的私人数据库应当标明数据来自于政府,确保政府不会为了在增值信息开发中获得更高的利润而垄断控制本来属于公共任务需要而必须公开的数据。总之,美国政府非常注重运用大数据等新技术手段鼓励政府信息增值开发,提升政府信息价值。

  在加强信息安全保护方面,美国联邦政府注意针对大数据技术特征,加强对开放政府数据从法律上、技术上予以限制,强调数据的开放、获取政府信息必须与国家安全、法律执行、个人隐私保护等方面达成平衡,防止由于大数据信息数量庞杂、交换传播速度快而造成泄露国家秘密、侵犯商业秘密和个人隐私等信息安全事件。根据美国相关法律规定,在大数据条件下获取政府信息首先应当遵守2007年修订的《信息自由法》有关不予公开信息的条款,具体包括:(1)根据总统行政命令明确划定的国防或外交秘密;(2)纯属行政机构内部的人事规章和工作制度;(3)其他法律明确规定不得公开的信息;(4)第三方的商业秘密,以及第三方向政府机构提供的含有特惠或秘密情况的金融、商务、科技信息;(5)除了正与该机构进行诉讼的机构之外,其他当事人依法不能利用的机构之间或机构内部的备忘录或函件;(6)公开后会明显地不正当侵犯公民隐私权的人事、医疗档案或类似的个人信息;(7)为执法而生成的某些记录和信息;(8)金融管理部门为控制金融机构而使用的信息;(9)关于油井的地质和地球物理信息。除了在2007年修订《信息自由法》,明确规定了不予公开信息的情形外,美国国会近年来还连续通过了《网络情报共享与保护法令》、《联邦信息安全修正法令》、《2012年网络安全加强法案》、《促进美国网络信息技术研究与开发方案》等信息安全保护法律性文件,这足以看出美国政府对大数据时代信息安全保护的压力和重视。而在“棱镜门”事件后,美国政府更是加大了对政府的信息安全保护,使整个信息安全系统的结构框架更加紧密坚固。

  除了美国,日本、新加坡等国家和地区,也注重大数据技术下的政府信息公开制度建设。比如,日本政府于2013年6月出台了《创建最尖端IT国家宣言》,阐述了2013-2020年,以发展开放公共数据和大数据为核心的日本新IT国家战略,目前正积极利用大数据技术改革行政业务办事流程,构筑政府信息公共平台,促进不同系统间的沟通合作,最终建立全国统一的电子政务服务体系。

  大数据时代我国政府信息公开制度面临的挑战

  如前所述,我国作为互联网大国,大数据技术所带来的信息海量化、价值化使得社会公众对权威、准确的政府信息的渴求度进一步提高,给行政机关公开政府信息提出了新的要求,而信息来源碎片化、传播速度快又给政府信息公开过程中的信息安全保护带来了新的挑战。与迅猛发展的大数据技术、人民群众日益增长的政府信息获取需求以及政府信息安全保护的迫切性相比,我国当前的政府信息公开制度建设还比较薄弱,存在着立法层级较低、制度供给明显不足等突出问题,不能完全满足快速变化的现实需要,不利于应对大数据时代的政府信息公开挑战。

  从立法形式来看,我国当前政府信息公开立法层级较低、法律权威性不足,不利于自上而下地推动包括大数据技术应用在内的政府信息公开工作。与美国通过出台一系列专门法律,加强大数据技术在政府信息公开过程中的应用相比,我国在这一方面的立法力度仍显不足。全国人大常委会迄今没有出台政府信息公开方面的专门法律,现行与政府信息公开直接相关的法律规定只有国务院2007年发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》,该条例作为一部行政法规,其法律层级相对较低、法律效力有限、法律权威性不足等缺陷在近年来的政府信息公开实践中日益凸显,不利于从中央层面自上而下地推动大数据技术在政府信息公开中的应用。

  从具体制度设计来看,由于现行《政府信息公开条例》出台时间较早,立法者在制定条例时不可能预见到大数据技术会像今天这样如火如荼,与大数据技术相关的政府信息公开法律制度供给也因此明显不足:

  一是缺少对政府信息共享机制的规定。现行《政府信息公开条例》没有对行政机关之间、行政机关与法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织之间如何共享各自所制作、保存的政府信息作出具体规定。然而在大数据时代,随着互联网的发展以及电子政务向政府2.0的转变,多种来源的海量信息汇集至各级行政机关(包括具有管理公共事务职能的组织),各地各部门存储的实体信息数据量很大,但由于缺少对于政府信息共享机制的法律规定,不同行政机关彼此之间互不联通,数据庞杂无序,各地各部门都在建设自己的网络信息平台,自己计划,自己制定标准,这种分散的、独立的信息资源建设,最终结果只会造成巨大的投资浪费,形成一个个信息孤岛,制约着信息资源的共享,一方面导致有价值的信息数量缺少、获取难度高,另一方面由于信息大量泛滥,大量雷同信息、数据陈旧的信息又妨碍了信息检索的速度。正是由于缺少共享机制的规定,使得大数据技术所产生的海量信息反而降低了行政机关公开政府信息的效率和社会公众获取政府信息的效果。

  二是缺少对政府信息开发机制的规定。据统计,我国行政机关掌握的信息资源约占整个国家信息资源的80%。大数据技术的核心就是信息利用价值大,海量的政府信息闲置不利于最大程度地实现政府信息对国民经济和社会发展的促进作用。在大数据时代,行政机关完全可以鼓励利用大数据技术对政府信息进行整合和开发,改善社会治理、提高生产效率、推进科学研究。然而,由于我国政府信息公开工作起步较晚,现行《政府信息公开条例》仍然处于推行政府信息公开阶段,尚未将制度的重点转移到政府信息的开发增值方面,对如何利用大数据技术推动政府信息资源的开发利用和增值关注不够。

  三是缺少对政府信息安全保护方面的具体规定。现行《政府信息公开条例》只是原则性规定了行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,并规定行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制,明确审查的程序和责任。在大数据时代,由于大数据技术具有数据量大、来源分散的特点,在政府信息公开过程中,既可能出现敏感数据增多而造成的失密、泄密问题,也可能会出现虽然单个政府信息本身并不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私,但是经过对公开的海量政府信息的收集、聚合和汇总分析,就可能会从中筛选、获取敏感信息,并且由于大数据技术存在传播速度快的特点,一经泄密往往难以控制,对国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定造成难以挽回的影响。因此,在运用大数据技术推动政府信息共享和信息增值再利用的同时,如何加强对敏感信息的监管,保障政府信息安全,行政机关也面临着比以往更为严峻的挑战。然而,无论是2007年制定的《政府信息公开条例》,还是2010年新修订的《保守国家秘密法》及其实施条例对此都缺少明确的规定,有必要进一步完善相关机制。

  大数据时代加强政府信息公开法治建设的建议

  作为互联网大国,席卷全球的大数据技术既为推动我国政府信息公开实践,建设公开透明的法治政府提供了技术支撑,创造了机遇,也带来了新的挑战。抓紧修改完善政府信息公开相关法律制度,为大数据技术与政府信息公开工作有机结合提供法治保障,是做好大数据时代政府信息公开工作的首要任务。笔者建议,立法者现阶段可以考虑针对大数据技术特征,通过修改现行《政府信息公开条例》应对大数据时代快速变化的新情况新问题,将来再根据实践发展需要,进一步总结经验,提高《政府信息公开条例》的法律位阶,将其由国务院行政法规上升为全国人大常委会制定的法律,以国家法律的形式对大数据环境下政府信息公开作出规定,将其上升为国家战略,更好地规范和督促行政机关运用大数据技术开展政府信息公开工作。无论是修改《政府信息公开条例》,还是出台《政府信息公开法》,涉及大数据技术的具体制度措施应当具备以下内容:

  一是重视大数据技术对政府信息资源共享的作用,将大数据技术下的政府信息资源共享纳入法治轨道。具体包括:(1)明确政府信息资源共享的主体及权利义务。针对现行《政府信息公开条例》缺少对政府信息资源共享的规定,应当明确不同级别、职能的行政机关(包括具有管理公共事务职能的组织)之间是否享有信息资源共享的权利,信息资源共享范围如何,信息资源共享方应当具有保障信息安全的义务和责任等。(2)明确政府信息资源的采集分工。规定不同行政机关的政府信息采集职责,利用大数据技术统筹协调不同行政机关、管理公共事务职能的组织信息采集分工和数据库建设。(3)明确政府信息资源共享的模式。针对目前各地各部门分散重复建设各自的信息平台,反而容易形成信息孤岛,制约信息资源共享的问题,可以考虑在立法时明确各级行政机关、管理公共事务职能的组织应当运用包括大数据技术在内的技术手段,实现不同信息平台和数据库之间的数据库互联互通,降低行政成本,节约行政资源。(4)明确政府信息资源共享的标准。针对数据庞杂无序,雷同或数据陈旧的信息影响信息检索效率的问题,规定全国信息公开工作主管部门应当组织开展政府信息共享标准化建设,并运用大数据技术按照统一的信息共享标准对所制作、保存的信息进行筛选和持续更新,减少和避免因数据信息雷同、陈旧和错漏影响公开效果。

  二是规定政府信息开发利用机制,鼓励运用大数据技术实现政府信息增值。随着我国政府信息公开工作向纵深推进,政府信息资源开发利用对推动经济社会发展的作用日益凸显,立法重心不仅要放在推行政府信息公开方面,更应当向规范和加强政府信息资源开发利用方面转变,鼓励利用大数据技术加强政府信息资源开发利用。具体包括:(1)加快政府信息资源开发利用市场化,发挥市场对信息资源配置的决定性作用。规定对具有经济和社会价值、允许加工利用的政府信息资源,按照公平、公开、公正的原则,可以由社会力量运用大数据技术进行增值开发利用,并规定由价格主管部门对开发后的信息资源产品进行合理定价。(2)加强政府信息资源的公益性开发利用和服务。规定行政机关应当结合工作特点和社会需求,主动为企业和公众提供公益性信息服务,积极向公益性机构提供必要的数据资源,引导和鼓励企业、公众和其他组织在行政机关提供的数据资源基础上,运用大数据技术开发信息资源,开展公益性信息服务。(3)明确大数据技术下的政府信息资源知识产权归属,合理划分政府信息资源和再开发形成的信息资源产品的边界。

  三是在促进政府信息资源共享,加快政府信息开发增值的同时,要进一步明确政府信息安全保护制度,避免因大数据技术引发失密、泄密。具体包括:(1)实行行政机关主导监管,使用政府信息数据资源的企业、机构、公众协同保密的原则。任何单位和个人对国家秘密、商业秘密、个人隐私,都负有保密义务,承担失密责任。(2)借鉴美国等发达国家立法经验,进一步细化《政府信息公开条例》规定的保密审查机制,对涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息数据资源一律不予公开,并且进一步细化这类信息的具体范围和判定标准。(3)明确政府信息分级共享机制。规定不同级别、不同职能的行政机关根据级别和职责拥有不同的信息共享权限,避免大数据技术下因为信息源分散而导致的失密、泄密情形。(4)规定对利用大数据技术对已公开的政府信息资源进行汇总、整合、分析、开发利用的行政机关、企业或者公众,对于其汇总、整合、分析、开发利用后形成的信息资源,可能涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的,未经有关主管部门或者保密工作部门审查批准前,一律不得公开,防止出现对公开的海量政府信息的收集、聚合和汇总分析,从中筛选、获取敏感信息,出现失密、泄密的问题。

  结语

  在互联网时代,信息已经成为经济社会发展最为重要的战略资源,作为“未来新石油”的大数据更是国家竞争的战略制高点,将直接影响到国家的稳定和发展。行政机关作为信息资源最大的掌握者,如何既通过大数据技术提升政府信息公开的效率和效果,又克服大数据技术可能造成失密、泄密等缺陷,需要准确认清新形势,快速应对新变化,正确采取新措施,创造性地将大数据技术和政府信息公开法治建设结合起来,通过完善和加强相关制度建设,最大限度地发挥大数据技术在政府信息公开中的积极作用,限制其负面作用,为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴提供信息保障。(作者: 国务院法制办公室工交司朱作鑫)

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